原告江苏省淮安市某社区卫生服务中心下设一社区卫生服务站，并对该服务站承担着业务指导与日常管理的职能，服务站未取得医疗机构执业许可证。2006年，原告授予金明训为该卫生服务站承办人，并约定承办费2000元/月；所需药品从原告处领取，原告不定期检查用药情况等。2009年3月，该服务站的非卫生技术人员周业梅使用自配中药致患者周某、刘某死亡。淮安市卫生局对社区卫生服务中心无证行医、使用非卫生技术人员等行为立案调查，经依法听证，对该中心作出吊销许可证、没收非法所得（包含成本）等的行政处罚。该中心不服，以其不是行政责任主体、没收非法所得不应包含成本为由诉至法院。
本案争议的焦点是：社区卫生服务站非法行医的行政法律责任应由谁承担？没收非法所得是否应包括成本？
1．社区卫生服务站应依法取得许可证，才能执业。社区卫生服务机构，是适应社会发展需要，深化城市医疗卫生体制改革、解决城市居民看病难、看病贵的问题而新设的医疗机构类别。根据《医疗机构管理条例》（下称《条例》）的规定，医疗机构执业，必须进行登记，领取许可证，未取得许可证，不得开展诊疗活动。据此，无论是具有法人资格的各类医院、卫生院等医疗机构，还是法人和其他组织设置的门诊部、诊所、卫生所（室），以及社区卫生服务中心及其下设的社区卫生服务站都必须进行执业登记，取得许可证。本案中，卫生服务中心本身虽取得了许可证，但该许可证的效力范围并不及于其下设的卫生服务站，其下设的服务站无证执业的行为违法。
2．如何确定行政处罚法律关系中的行政相对人。本案中，社区卫生服务中心为独立法人机构，实行独立核算，社区卫生服务站是社区卫生服务中心设立的非独立法人分支机构，中心对其设立的站承担着业务指导和人事、日常管理的职能；社区卫生服务站定期向社区卫生服务中心上缴承办费和药品费，并领取药品，财务上并不完全独立，二者实为一体化管理。依据法人分支机构的行为后果应当由法人承担的法理，该社区卫生服务站的违法行为应由社区卫生服务中心承担。
3．没收非法所得为包括成本在内的全部收入。实践中，曾对非法所得是否应包括成本的问题颇有纷争，后来，卫生部法监司在对《医疗机构管理条例》中“非法所得”含义解释的答复中统一了执法尺度，即“非法所得”指未取得许可证擅自执业的人员或机构在违法活动中获取的包括成本在内的全部收入。该答复系卫生部执行《条例》这一行政法规而作出的具体解释，符合立法法关于行政法规解释的程序规定。并且，因非法行医单位往往没有完备的诊疗和财务记录，利润从所得中析出存在行政执法上的困难，如此则不利于打击非法行医行为。
（作者单位：江苏省淮安市中级人民法院）
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