【案情】
2008年8月8日，湖南省L市的钟某等四人在未办理合法手续的情况下，无证在当地的山岭上露天开采煤炭。9日,与其开采地接壤的江西省P市某镇政府动用派出所的警力,将钟某等四人抓获关押。同日，该镇政府将钟某等所有的挖掘机、铲车及摩托车扣押，强令他们交纳罚款。8月13日，L市国土资源局给P市国土资源局某地矿分局出具授权委托书，同意该分局对钟某等四人“非法采煤一案”进行行政处罚；该分局又给镇政府出具授权委托书，同意镇政府对钟某等四人“非法开采露天煤矿一案”进行行政处罚。8月19日，钟某等四人向镇政府交纳4万元水土流失费后被解除拘留；9月8日，钟某等又向镇政府交纳4万元植被恢复费后，挖掘机、铲车和摩托车被放行。镇政府对钟某等实施水行政处罚和林业行政处罚行为,并收取其缴纳的罚款后，只开具行政事业单位的收款收据，无其他任何行政处罚手续出示。钟某等四人对镇政府提起行政诉讼。被告在举证和答辩期间内，未能提供任何其行政处罚程序合法的证据。
【分歧】
镇政府持有依法具备对该类违法行政行为具有行政处罚权的行政机关委托授权手续，其行政处罚是否合法有效？该行政处罚在程序上是否符合行政诉讼法规定？镇政府是否有超越职权的地方？本案在审理过程中，存在不同意见：
第一种意见认为：行政诉讼法规定，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。本案中，被告接受P市国土资源部门的授权委托，应当有权对其实施行政出罚。
第二种意见认为：可以认定被告对原告无证开采国家矿产资源的违法行为有处罚权，但行政处罚是有严格的程序规定的，而被告采取一般行政处罚程序进行处理,该行政处罚应属于严重的程序违法案件。
第三种意见认为，P市国土资源部门的全权委托对原告进行行政处罚为无效委托；被告在处罚过程中,采用拘留当事人、扣押财产的方式,强制执行处罚决定,执行程序严重违法；对原告作出林业违法和水行政违法的行政处罚，不属于国家国土资源部门职权范围。
【评析】
笔者同意第三种意见。理由如下：
本案中，被告对原告非法开采国家矿产资源的违法行为实施水行政和林业行政处罚，是基于P市国土资源部门的授权委托。可P市国土资源部门在本案中也不具有处罚权，其委托又是基于L市国土资源部门的授权委托。行政诉讼法第十九条第三款规定，“受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或个人实施行政处罚”。因此，P市国土资源部门无权再委托“其他任何组织或个人”即镇政府实施行政处罚。
根据行政诉讼法的规定，行政机关对行政相对人实施行政处罚，必须经过“调查取证——作出决定——制作并送达行政处罚决定书——告之行政听证权利（组织听证）——执行”等一系列法定程序后，其处罚方为有效。但是，被告在举证和答辩期间内，未能提供任何其行政处罚程序合法的证据。行政诉讼法第三条第二款规定，“没有法律根据或者不遵守法定程序的行政处罚无效”。
被告在本案中并不是以“以委托行政机关名义实施行政处罚”，而是以自己的名义实施行政处罚。行政诉讼法第十九条第三款规定，“受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚”。
国务院《森林植被恢复费征收使用管理办法》第五条规定，“县级以上林业主管部门按照下列规定预收森林植被恢复费”。水土保持法明确规定，收取水土流失恢复费是国家水行政主管部门即水利部门的事。因此，收取森林植被恢复费和水土流失恢复费不是国土资源部门的职权，更不是镇政府的职权。本案中，无论是L市国土资源部门还是P市国土资源部门，都无此项职权，其委托授权都属于无效委托授权。
总之，本案被告的行政处罚应属无效。
（作者单位：江西省萍乡市湘东区人民法院）
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